Τα αποχαρακτηρισμένα έγγραφα της Ντάουνινγκ Στριτ [PREM 49-443 / Relations/ Ukraine 4 (5 February – 5 May 2005)] δείχνουν πώς το Λονδίνο είδε –και δίστασε να κλειδώσει– την ευρωπαϊκή επιλογή της Ουκρανίας.
Στις αρχές του 2005, η Πορτοκαλί Επανάσταση (Νοέμβριος 2004 - Ιανουάριος 2005) της Ουκρανίας αντιμετωπίστηκε από τη βρετανική κυβέρνηση του Τόνι Μπλερ όχι ως ένα πρόσκαιρο ξέσπασμα διαμαρτυρίας, αλλά ως ένα κομβικό γεγονός για το μέλλον της ευρωπαϊκής ασφάλειας. Εσωτερικά έγγραφα της Ντάουνινγκ Στριτ δείχνουν ότι το Λονδίνο είδε στη νίκη του Βίκτορ Γιουστσένκο στις επαναληπτικές εκλογές του Δεκεμβρίου 2004 μια ιστορική ευκαιρία να εδραιώσει την ευρωπαϊκή πορεία της Ουκρανίας, με προσεκτικά βήματα και χωρίς πρόωρες υποσχέσεις.
Οι βρετανοί αξιωματούχοι μιλούσαν για μια «θεμελιώδη ρήξη» με το μετασοβιετικό παρελθόν, συγκρίσιμη με τις μεγάλες δημοκρατικές μεταβάσεις της Ευρώπης μετά το 1989. Ωστόσο, αναγνώριζαν ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση ήταν κουρασμένη από τη διεύρυνση και βαθιά διχασμένη ως προς το αν έπρεπε να προσφέρει στην Ουκρανία μια σαφή προοπτική ένταξης.
Στην πρώτη του συνάντηση με τον Γιουστσένκο, τον Φεβρουάριο του 2005, ο Τόνι Μπλερ υπογράμμισε ότι η Ουκρανία είναι ευρωπαϊκή χώρα με ευρωπαϊκό μέλλον, αλλά ότι αυτό προϋπέθετε δύσκολες εσωτερικές μεταρρυθμίσεις και πολιτικό ρεαλισμό στις Βρυξέλλες. Η ευρωπαϊκή «προοπτική», κατά τη βρετανική αντίληψη, έπρεπε να λειτουργήσει ως κίνητρο αλλαγής, όχι ως άμεση υπόσχεση ένταξης.
Η ουκρανική πλευρά προσήλθε με συγκεκριμένα αιτήματα: οικονομική αναγνώριση, εμπορική ενσωμάτωση, διευκολύνσεις στις θεωρήσεις και πολιτική στήριξη για το μέλλον. Το Λονδίνο απάντησε θετικά επί της αρχής, αλλά με σαφή επίγνωση των περιορισμών – από το μεταναστευτικό ζήτημα στο εσωτερικό της Βρετανίας έως την αντίσταση βασικών ευρωπαϊκών πρωτευουσών.
Ιδιαίτερο ενδιαφέρον έχει το βρετανικό όραμα για την «Ευρώπη της Μαύρης Θάλασσας», με την Ουκρανία στο ρόλο πρότυπου εκδημοκρατισμού για τον ευρύτερο μετασοβιετικό χώρο. Η στρατηγική δεν στόχευε στην αντιπαράθεση με τη Ρωσία, αλλά στην ανάδειξη ενός επιτυχημένου ευρωπαϊκού παραδείγματος στα ανατολικά σύνορα της ΕΕ.
Διαβασμένα σήμερα, τα έγγραφα αυτά δείχνουν ότι το Λονδίνο είχε κατανοήσει έγκαιρα τη σημασία της ουκρανικής «ευρωπαϊκής επιλογής» – αλλά και πόσο εύθραυστο ήταν το παράθυρο για να παγιωθεί. Η βρετανική πολιτική κινήθηκε με ρεαλισμό και προσοχή· τα όρια αυτής της προσέγγισης, όμως, έγιναν ορατά τα επόμενα χρόνια.
Από την Πλατεία Ανεξαρτησίας στην Ντάουνινγκ Στριτ
Τα έγγραφα καλύπτουν την σύντομη αλλά κρίσιμη περίοδο από τον Φεβρουάριο έως τον Μάιο του 2005, αμέσως μετά τη νίκη του Βίκτορ Γιουστσένκο στις αμφισβητούμενες προεδρικές εκλογές και τη μαζική κινητοποίηση της Πορτοκαλί Επανάστασης. Οι Βρετανοί αξιωματούχοι θεώρησαν τη στιγμή αυτή ως «θεμελιώδη» ρήξη με το μετασοβιετικό παρελθόν. Τη συνέκριναν με τις δημοκρατικές μεταβάσεις της Νότιας Ευρώπης τη δεκαετία του 1970, της Ανατολικής Ευρώπης μετά το 1989 και της Νότιας Αφρικής μετά το απαρτχάιντ.
Σε εκτενές σημείωμα προς τον πρωθυπουργό, ο υπουργός Ευρωπαϊκών Υποθέσεων Ντένις ΜακΣέιν υποστήριζε ότι η Ουκρανία είχε υποστεί όχι απλώς αλλαγή κυβέρνησης αλλά «αλλαγή νοοτροπίας», και προειδοποιούσε πως μια «αδιάφορη Ευρώπη», μουδιασμένη από την κόπωση της διεύρυνσης, κινδύνευε να σπαταλήσει μια σπάνια ευκαιρία να σταθεροποιήσει το νοτιοανατολικό της μέτωπο και να επηρεάσει την εξέλιξη της Ρωσίας μέσω του παραδείγματος. Για το Λονδίνο, ο τρόπος με τον οποίο θα ανταποκρινόταν η Ευρώπη στη νέα αυτή Ουκρανία θα έδειχνε αν η ΕΕ εξακολουθούσε να πιστεύει στη μεταμορφωτική της αποστολή πέρα από τα υπάρχοντα σύνορά της.
Η συνάντηση Γιουστσένκο–Μπλερ
Κεντρικό στοιχείο του φακέλου αποτελεί η καταγραφή της πρώτης συνάντησης του Τόνι Μπλερ με τον πρόεδρο Γιουστσένκο στις 22 Φεβρουαρίου 2005, στο περιθώριο ευρωπαϊκών και ΝΑΤΟϊκών συναντήσεων στις Βρυξέλλες. Ο Γιουστσένκο, συνοδευόμενος από τον υπουργό Εξωτερικών Μπόρις Ταρασιούκ και τον αναπληρωτή πρωθυπουργό αρμόδιο για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση Ολέχ Ριμπατσούκ, διατύπωσε την ουκρανική ατζέντα γύρω από δύο «στρατηγικούς στόχους»: την ένταξη στην Ευρωπαϊκή Ένωση και την «ευρωατλαντική ολοκλήρωση» μέσω του ΝΑΤΟ.
Ο Μπλερ απάντησε τονίζοντας ότι η κλίμακα των εσωτερικών μεταρρυθμίσεων που απαιτούνταν θα ήταν τεράστια, αλλά ότι η ΕΕ και το ΝΑΤΟ μπορούσαν και όφειλαν να προσφέρουν μια «προοπτική» ως κίνητρο για τη δύσκολη πορεία που θα ακολουθούσε. Κατά την άποψή του, οι μεγάλες ευρωπαϊκές μεταμορφώσεις –από τον εκδημοκρατισμό της Νότιας Ευρώπης έως τις διευρύνσεις μετά το 1989– είχαν κινηθεί από τη μαγνητική έλξη της μελλοντικής ένταξης στην ΕΕ. Το μήνυμα από το Λονδίνο ήταν ότι η Ουκρανία είναι ευρωπαϊκή χώρα με ευρωπαϊκό μέλλον, αλλά ότι το μέλλον αυτό εξαρτιόταν από εσωτερικές θεσμικές μεταρρυθμίσεις και πολιτικό ρεαλισμό στις Βρυξέλλες.
Πέντε αιτήματα από το Κίεβο
Η ατζέντα του Γιουστσένκο στις Βρυξέλλες ήταν εντυπωσιακά συγκεκριμένη. Σύμφωνα με το σημείωμα της Ντάουνινγκ Στριτ, έθεσε πέντε αιτήματα προς τον Μπλερ:
- Αναγνώριση καθεστώτος οικονομίας της αγοράς (Market Economy Status – MES) από την ΕΕ, που θα χαλάρωνε τα μέτρα προστασίας για τα ευρωπαϊκά προϊόντα (dumping) και θα συμβόλιζε τη μετάβαση της Ουκρανίας σε μια οικονομία βασισμένη σε κανόνες.
- Πολιτική στήριξη για ταχεία ένταξη στον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου, με βασικά διμερή πρωτόκολλα να αναμένονται εντός του έτους.
- Χαλάρωση του καθεστώτος θεωρήσεων, αρχικά για φοιτητές και διπλωμάτες, ώστε να εξομαλυνθούν οι επαφές μεταξύ των κοινωνιών.
- Υποστήριξη μιας πορείας προς την ένταξη στην ΕΕ, με την ελπίδα επίσημης αίτησης κατά τη διάρκεια της επερχόμενης βρετανικής προεδρίας.
- Επίσκεψη του βρετανού πρωθυπουργού στην Ουκρανία, ως ένδειξη υψηλού επιπέδου πολιτικής αναγνώρισης.
Ο Μπλερ συμφώνησε να απαντήσει γραπτώς και ζήτησε από τους αξιωματούχους να συντάξουν μια απάντηση «όσο το δυνατόν πιο θετική», διαχειριζόμενοι παράλληλα τις ουκρανικές προσδοκίες, ιδίως ως προς το χρονοδιάγραμμα και την πολιτική μιας επίσημης αίτησης ένταξης στην ΕΕ.
Μια στρατηγική για την «Ευρώπη της Μαύρης Θάλασσας»
Το εκτενές υπόμνημα του ΜακΣέιν, που στάλθηκε την 1η Απριλίου 2005, μετά τη δεύτερη επίσκεψή του στο Κίεβο, μέσα σε δύο μήνες, διατυπώνει το πιο φιλόδοξο όραμα του φακέλου. Προέτρεπε τον Μπλερ να δεσμευθεί σε μια «ήρεμη, υπομονετική, μακροπρόθεσμη εμπλοκή» και να αντιμετωπίσει την Ουκρανία όχι μόνο ως διμερή εταίρο αλλά ως ακρογωνιαίο λίθο μιας ευρύτερης βρετανικής πολιτικής για την «Ευρώπη της Μαύρης Θάλασσας», που θα περιελάμβανε και άλλα μετασοβιετικά και βαλκανικά κράτη γύρω από τη Μαύρη και την Κασπία Θάλασσα.
Δύο στρατηγικοί στόχοι θεμελίωναν αυτή την πολιτική: πρώτον, η ενθάρρυνση της εξέλιξης της Ουκρανίας σε μια ανοιχτή ευρωπαϊκή οικονομία της αγοράς με κράτος δικαίου και σεβασμό στη δημοκρατία και τα ανθρώπινα δικαιώματα· και δεύτερον, η χρήση μιας μεταρρυθμιζόμενης Ουκρανίας ως παραδείγματος για άλλες πρώην κομμουνιστικές χώρες και, τελικά, ως «πρότυπο και ενθάρρυνση» για την ίδια τη Ρωσία. Ο ΜακΣέιν υποστήριζε ότι, ενώ ηγέτες όπως ο Ζακ Σιράκ και ο Γκέρχαρντ Σρέντερ επεδίωκαν επιρροή στη Μόσχα με αβέβαια αποτελέσματα, η Βρετανία θα κέρδιζε περισσότερα επενδύοντας σε μια ευημερούσα Ουκρανία που θα αποδείκνυε ότι μια πολιτική «win-win» μεταξύ Ρωσίας και Δύσης ήταν εφικτή.
Ο Γιουστσένκο ως πραγματιστής
Οι προσωπικές εντυπώσεις του ΜακΣέιν για τον Γιουστσένκο είναι από τις πιο διαφωτιστικές πτυχές του φακέλου. Τον περιγράφει ως σπάνιο πολιτικό ηγέτη με την ικανότητα να διαπερνά το «μπλα-μπλα» και να φτάνει στον πυρήνα του πολιτικού ζητήματος. Τον διαφοροποιεί μάλιστα από ορισμένους υπουργούς του, τους οποίους θεωρεί υπερβολικά πρόθυμους στη ρητορική περί άμεσης ένταξης στην ΕΕ.
Η γραμμή του Γιουστσένκο, όπως καταγράφεται, ήταν ότι η Ουκρανία δεν θα έπρεπε να απαιτεί διαρκώς δημοσίως την ένταξη στην ΕΕ, αναγνωρίζοντας ότι η Ένωση αντιμετώπιζε εσωτερικές δυσκολίες και δεν έπρεπε «να πιεστεί σε μια γωνία». Αντ’ αυτού, πρότεινε έναν μετριοπαθή «οδικό χάρτη» για το 2005 – τέσσερις ή πέντε συγκεκριμένες συμφωνίες με την ΕΕ που θα έφερναν άμεσα οφέλη και θα αντάμειβαν τους ανθρώπους που είχαν σταθεί στην Πλατεία Ανεξαρτησίας, χωρίς προσποίηση ότι η ένταξη ή ακόμη και η σύνδεση ήταν άμεσες.
Το εμπόριο, οι βίζες και οι περιορισμοί
Το προσχέδιο απάντησης του πρωθυπουργού Μπλερ προς τον Γιουστσένκο αποκαλύπτει πού η Βρετανία ήταν έτοιμη να δράσει και πού ένιωθε περιορισμένη. Στο ζήτημα του καθεστώτος οικονομίας της αγοράς, το Λονδίνο υποσχόταν πλήρη στήριξη μόλις η Ουκρανία καταργούσε τους εναπομείναντες διοικητικούς περιορισμούς στις τιμές και εφάρμοζε πλήρως τον νέο πτωχευτικό νόμο.
Οι θεωρήσεις εισόδου αποδείχθηκαν πιο δύσκολο ζήτημα. Η Βρετανία, εκτός Σένγκεν και εν μέσω έντονων εσωτερικών συζητήσεων για τη μετανάστευση, αντιμετώπιζε –όπως σημειώνεται– ένα «δύσκολο πολιτικό πρόβλημα», επιβαρημένο από την παράτυπη μετανάστευση μέσω Ουκρανίας και ανησυχίες για κατάχρηση του βρετανικού μεταναστευτικού συστήματος.
Ένα στενό παράθυρο ευκαιρίας
Τα έγγραφα της Ντάουνινγκ Στριτ αποτυπώνουν μια φευγαλέα στιγμή κατά την οποία η νέα ηγεσία της Ουκρανίας πίστευε ότι η ένταξη τόσο στην ΕΕ όσο και στο ΝΑΤΟ ήταν ρεαλιστικοί ορίζοντες, και κατά την οποία η βρετανική κυβέρνηση έβλεπε στην επανάσταση του Κιέβου μια ευκαιρία να επαναβεβαιώσει τη μεταμορφωτική ισχύ της Ευρώπης και να επηρεάσει τη Ρωσία μέσω παραδείγματος και όχι μέσω αντιπαράθεσης.
Ωστόσο, τα έγγραφα αποκαλύπτουν και τους περιορισμούς: την εγχώρια μεταναστευτική πολιτική, τον βαθύ σκεπτικισμό σε βασικές ευρωπαϊκές πρωτεύουσες και το διαρκές ερώτημα μέχρι πού μπορούσε να πιεστεί η Μόσχα. Η επιλεγμένη πορεία ήταν σταδιακή αλλά στρατηγικά φιλόδοξη: η ενίσχυση των ουκρανικών μεταρρυθμίσεων μέσω εμπορίου και θεσμικών δεσμών, η υπεράσπιση του δικαιώματος της χώρας σε ένα ευρωπαϊκό μέλλον και η αποφυγή πρόωρων υποσχέσεων που θα μπορούσαν να διασπάσουν την Ένωση ή να ενθαρρύνουν τους αντιπάλους της.
Τα αποχαρακτηρισμένα έγγραφα δείχνουν ότι η Ουκρανία αντιμετωπιζόταν ήδη από το 2004 ως γεωπολιτικό τεστ για την Ευρώπη. Το Λονδίνο έβλεπε τη χώρα ως κρίσιμο κράτος-μεταίχμιο ανάμεσα στη Δύση και τη Ρωσία και θεωρούσε πως η έκβαση της Πορτοκαλί Επανάστασης θα καθόριζε την αξιοπιστία της ευρωπαϊκής δημοκρατικής επιρροής στην Ανατολική Ευρώπη.
Η κυβέρνηση του Τόνι Μπλερ στήριξε άτυπα αλλά ενεργά την επανάληψη των εκλογών και τον φιλοδυτικό προσανατολισμό του Βίκτορ Γιουστσένκο, μέσω διπλωματικού συντονισμού με ΗΠΑ και ΕΕ. Δεν προκύπτει άμεση παρέμβαση, αλλά ξεκάθαρη πολιτική βούληση υπέρ της «ευρωπαϊκής πορείας» της Ουκρανίας.
Την ίδια στιγμή, τα έγγραφα αποκαλύπτουν και το κρίσιμο κενό: στήριξη χωρίς σκληρές εγγυήσεις ασφάλειας. Η Ρωσία θεωρούνταν δύσκολος αλλά προβλέψιμος παίκτης, ενώ αποφεύχθηκαν δεσμεύσεις για ΝΑΤΟ ή μακροπρόθεσμη αποτροπή.
Διαβάζοντάς τα σήμερα, γίνεται σαφές ότι η Δύση είδε την Ουκρανία ως σύμβολο, αλλά δεν ήταν έτοιμη να αναλάβει πλήρως το κόστος της προστασίας της. Και αυτό εξηγεί γιατί η κρίση που ακολούθησε τα επόμενα χρόνια δεν ήταν κεραυνός εν αιθρία.
