Τα σενάρια εν όψει του ευρωπαϊκού μέλλοντος είναι τα εξής:
Το απαισιόδοξο σενάριο
Σύμφωνα με την απαισιόδοξη ερμηνεία, όσο η ΕΕ αδυνατεί να διαχειριστεί συλλογικά τις επιπτώσεις της πανδημίας και ειδικότερα τις οικονομικές, θα παραμένει ευάλωτη σε νέες κρίσεις και προκλήσεις που αναπόφευκτα θα οδηγήσουν στη διάλυσή της. Μόνο σε περίπτωση που η κρίση ενισχύσει την αντίληψη ότι η ΕΕ και η ολοκλήρωση είναι προς το συμφέρον των κρατών-μελών και των πολιτών, μόνο τότε θα υπάρξει συλλογική προνοητικότητα και προβλεψιμότητα με βέλτιστες συντονισμένες διακρατικές και διακυβερνητικές ευρωπαϊκές δράσεις.
Χωρίς αμφιβολία, η αντίδραση της ΕΕ ήταν η αναμενόμενη – αργή και διστακτική. Η πρόκληση της της πανδημίας, αντί να ενθαρρύνει και να διευκολύνει την αποτελεσματική και συλλογική δράση των κρατών-μελών για την αντιμετώπιση διεθνικών προβλημάτων, ενίσχυσε ακόμη περισσότερο το εξής παράδοξο: αποκλίνουσες, κοντόφθαλμες και βραχυπρόθεσμες εσωτερικές κυβερνητικές/πολιτικές συμπεριφορές.
Γιατί; Η απάντηση βρίσκεται στα όρια που επιβάλλει το διακυβερνητικό-μόρφωμα της ΕΕ, που δύσκολα της επιτρέπει να προχωρήσει με μεγαλύτερη αποφασιστικότητα, και ειδικότερα όταν οι θεσμοί της απολαμβάνουν περιορισμένες αρμοδιότητες. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η περιοχή της δημόσιας υγείας, που παραμένει ευθύνη των κρατών-μελών. Δεν μπορεί να είναι διαφορετικά, αν αναλογιστεί κανείς την πολυπλοκότητα που χαρακτηρίζει τα συστήματα υγείας των κρατών μελών και τις διαφορές τους σε πόρους, υποδομές, αλλά και τις διαφορετικές πολιτισμικές στάσεις σε ευαίσθητα ζητήματα αποδοχής και αποτελεσματικότητας των περιοριστικών μέτρων και των lockdown. Οι κυβερνήσεις των κρατών-μελών της ΕΕ φέρουν την ευθύνη διαχείρισης της κρίσης έναντι και σε συνεργασία με τους πολίτες τους.
Είναι εύκολο να κατηγορήσεις την ΕΕ για έλλειψη ηγεσία, το πρόβλημα όμως είναι κυρίως δομικό. Η εξουσία και η λήψη αποφάσεων είναι διαμοιρασμένη σε πολλά πρόσωπα και σε πολλούς θεσμούς, με αποτέλεσμα η ΕΕ να μην απολαμβάνει την ευχέρεια να λειτουργήσει αποτελεσματικά χωρίς την έγκριση των κρατών-μελών. Ακόμα και σε περιπτώσεις όπου ορισμένοι θεσμοί, όπως η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, έχουν εκφράσει την επιθυμία τους και τη βούλησή τους να προχωρήσει η ΕΕ με ριζικές και καινοτόμες αλλαγές/προτάσεις, δεν μπορούν να δράσουν χωρίς τη στήριξη των κρατών-μελών.
Το αισιόδοξο σενάριο
Σύμφωνα με την αισιόδοξη ερμηνεία, οι πολιτικές, κοινωνικές και οικονομικές συνέπειες μετά το τέλος της πανδημίας θα πυροδοτήσουν την ενίσχυση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, με καινοτόμες πολιτικές και την παραχώρηση περισσότερων αρμοδιοτήτων στους θεσμούς της ΕΕ. Οι συνέπειες της πανδημίας θα λειτουργήσουν ως «παράθυρο ευκαιρίας» και θα αμφισβητήσουν παραχωρημένες και προκαθορισμένες λογικές διαχείρισης και επίλυσης κοινών προβλημάτων.
Γιατί; Η πανδημία αποτελεί καθοριστική ένδειξη της ευπάθειας της ΕΕ σε παγκόσμιες προκλήσεις, η διάχυση της οποίας οφείλεται σε μια σειρά από αστοχίες διακυβέρνησης, τόσο σε εθνικό όσο και υπερεθνικό επίπεδο. Πολιτικοί και οικονομικοί ανταγωνισμοί και η επιστροφή του εθνικισμού έχουν εγκλωβίσει την ΕΕ, υποβαθμίζοντας το ρόλο και τη σημασία της ευρωπαϊκής συνεργασίας σε «κοινά» ζητήματα που προκύπτουν από την πολύπλοκη αλληλεξάρτηση. Η πραγματικότητα αυτή προκαλεί δυσλειτουργία που μπορεί να οδηγήσει σε μια μη αναστρέψιμη αποτυχία τους ευρωπαϊκού οικοδομήματος, με καταστροφικά αποτελέσματα για όλα τα κράτη-μέλη της ΕΕ. Με στόχο την αποφυγή αυτού του εφιαλτικού σεναρίου, η ΕΕ θα προχωρήσει μόνο ότι ριζωθεί η αντίληψη ότι δεν μπορεί να υπάρξει ασφάλεια χωρίς ενότητα και ευελιξία– και ειδικότερα σε ένα παγκόσμιο περιβάλλον, όπου ο ανταγωνισμός ΗΠΑ – Κίνας απαιτεί να ενισχυθεί η αυτοδυναμία και στρατηγική θέση της ΕΕ. Που σημαίνει ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να ενισχύσουν την ανθεκτικότητα και συνεκτικότητα της ΕΕ, να αξιοποιήσουν την ανεκμετάλλευτη δυναμική της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και να λειτουργήσουν ως ένθερμοι και στέρεοι οπαδοί της παγκόσμιας φιλελεύθερης διακυβέρνησης.
Εφικτό ή ανέφικτο; Μάλλον ανέφικτο με βάση την αντίδραση που έχουν ορισμένα κράτη-μέλη ως προς την διαχείριση και αντιμετώπιση που αναμένεται να έχει η πανδημία στην ευρωπαϊκή οικονομία, και ειδικότερα στις οικονομίες της Ευρωζώνης; Η λογική που κυριαρχεί, όπως και στην περίπτωση των προηγούμενων κρίσεων (χρέους και προσφυγικό), είναι τα κράτη-μέλη να αντιμετωπίσουν τις επιπτώσεις της κρίσης μέσα στα όρια των δημοσιονομικών τους δυνατοτήτων χωρίς ουσιαστική συλλογική και σθεναρή δράση. Δέκα χρόνια μετά την κρίση χρέους, και παρά τη θετική και ριζοσπαστική αντίδραση της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (αγορά ομολόγων) και της Επιτροπής (ενισχύσεις στις επιχειρήσεις), η αρχηγοί κρατών-κυβερνήσεων δυσκολεύονται να προχωρήσουν με καινοτόμα και ανορθόδοξα μέτρα. Το Eurogroup προσπαθεί να «κατασκευάσει» έναν ακόμη απογοητευτικό συμβιβασμό που αδυνατεί να επιλύσει τα μακροχρόνια προβλήματα της ευρωζώνης και που αντικατοπτρίζουν κυρίως το πεισματικό και ανυποχώρητο αφήγημα των «πειθαρχημένων» Βορρά και των «μη πειθαρχημένων» του Νότου που δεν φρόντιζαν για μια ώρα δύσκολη.
Το ζήτημα της ευρωζώνης, όμως, δεν είναι ηθικό, είναι πολιτικό, καθώς ο πυρήνας των προβλημάτων και των θεμελιωδών ανισορροπιών της, παραμένουν τα ίδια και συνεχίζουν να κακοφορμίζουν με αποτέλεσμα η πανδημία να δημιουργεί μια νέα υπαρξιακή κρίση. Αυτό που σήμερα φαντάζει πολιτικά βολικό και πρόσφορο για τις πλεονασματικά χώρες, σίγουρα είναι μη βιώσιμο για τις ελλειμματικές χώρες μακροπρόθεσμα και την ευρωζώνη. Μια βιώσιμη ΕΕ και ευρωζώνη απαιτεί από τις πλεονασματικές χώρες να επενδύσουν σε έναν συνδυασμό εφικτών οικονομικών αλλά πολιτικά μη δημοφιλή πολιτικών. Μόνο έτσι θα αντιμετωπιστούν τα πραγματικά προβλήματα της ΕΕ, και όχι με ηθικά διλήμματα και αφηγήματα που στερούνται λογικής. Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα εκδίδει το δεύτερο ισχυρότερο νόμισμα του κόσμου και ο πληθωρισμός στην ΕΕ είναι αμελητέος. Τα περισσότερα κράτη της ευρωζώνης δανείζονται τεράστια ποσά με αρνητικά ή χαμηλά επιτόκια. Ποιος ο λόγος λοιπόν να στριμωχτεί η ευρωζώνη και να βρεθεί η ΕΕ σε δεινή θέση μετά το τέλος της πανδημίας;
Το πραγματιστικό σενάριο
Σύμφωνα με την τρίτη και πιο ρεαλιστική ερμηνεία, η ΕΕ θα τα «κουτσοκαταφέρει» και θα επιβιώσει μέσα από την εμμονή της πεπατημένης. Η πανδημία θα ενισχύσει την αναπαραγωγή προηγούμενων θεσμικών λύσεων και ρυθμίσεων, χωρίς ριζικές και βαθιές αλλαγές. Με στόχο την σταθερότητα και την βιωσιμότητα, η θεσμική αλλαγή επηρεάζεται και εγκλωβίζεται στη λογική προϋπάρχοντων θεσμικών πλαισίων, τον αυτοσχεδιασμό και το χτίσιμο πραγματιστικών συμβιβασμών. Σε αντίθεση με αυτό που φοβούνται (ή επιθυμούν ορισμένοι), η ΕΕ δεν έχει καταρρεύσει υπό το βάρος των κρίσεων, δεν υπάρχει προηγούμενο θεσμικής διάσπασης ή μείωσης των αρμοδιοτήτων των θεσμών της Ένωσης. Οι θεσμοί της έχουν αποδειχτεί σχετικά ανθεκτικοί και ικανοί να διαχειριστούν κρίσεις μέσα από προϋπάρχουσες λογικές και την ενίσχυση των εκτελεστικών τους ρόλων και αρμοδιοτήτων, όπως απέδειξε και η κρίση χρέους, όχι μόνο με τη δέσμευση της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζα να διαφυλάξει το ευρώ, αλλά τη δημιουργία του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας. Κάτι παρόμοιο συμβαίνει και σήμερα. Η ΕΚΤ με ένα θεόρατο πρόγραμμα αγοράς τίτλων σώζει εκ νέου την Ευρωζώνη και τα προγράμματα της Ε.Ε. ενισχύουν τους επιχειρηματίες και τους ανέργους. Το Συμβούλιο τροποποίησε των προϋπολογισμό της ΕΕ για το 2020 προκειμένου να ελευθερωθούν κονδύλια για την αντιμετώπιση της κρίσης COVID-19, επεξεργάζεται τη δημιουργία ενός Ταμείου Ανάπτυξης και η Επιτροπή και τα κράτη μέλη της συντονίσουν ακόμη πιο στενά τις δραστηριότητες έρευνας και καινοτομίας για την καταπολέμηση του κορωνοϊού, υποστηρίζοντας το σχέδιο δράσης «ERA vs Corona» που προέκυψε μέσα από συζητήσεις μεταξύ των υπηρεσιών της Επιτροπής και των εθνικών υπουργείων. Σε γενικές γραμμές, η ΕΕ λειτουργικά είναι επιδέξια στην διαχείριση κρίσεων. Διαθέτει την απαιτούμενη ικανότητα να αντεπεξέρχεται και σε μεγάλο βαθμό να προσαρμόζεται, συνδυάζοντας την σταθερότητα με μικρές και αποφασιστικές αλλαγές. Που σημαίνει ότι η κρίση της πανδημίας είναι απίθανο να αμφισβητήσει την ύπαρξη και τον χαρακτήρα της ΕΕ.
Η παγίδα
Ένα από τα πιο εντυπωσιακά χαρακτηριστικά της πανδημίας είναι ο ευρύς ενθουσιασμός για πολιτική παρέμβαση, που πρωτίστως μεταφράζεται σε αναβίωση του ενδιαφέροντος για κρατικό σχεδιασμό, και πιο αποφασιστικό και εκτελεστικό ρόλο των διεθνών οργανισμών. Ωστόσο, αν κάτι μας δίδαξε η διαχείριση της κρίσης χρέους είναι ότι όταν οι ηγέτες και οι θεσμοί της ΕΕ εξαναγκάζονται να δράσουν σε έκτακτες συνθήκες, η εξουσία τείνει να ανακατανέμεται σε μικρές ομάδες που την ασκούν ανεπίσημα, χωρίς διαφάνεια και λογοδοσία. Όταν το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο αδυνατούσε να δώσει λύσει, η ευθύνη μεταβιβάστηκε στο Eurogroup, ο ανεπίσημος χαρακτήρας της οποίου του επέτρεψε και συνεχίζει να του επιτρέπει να λειτουργεί με διακριτική ευχέρεια. Και η συγκρότηση της Τρόικας συνιστούσε μια απόκλιση από τις προβλέψεις των Συνθηκών της ΕΕ, επέτρεψε στο ΔΝΤ να συμμετέχει σε πολλές κρίσιμες συναντήσεις του Eurogroup και να συνδιαμορφώνει εκθέσεις και εισηγήσεις που επηρέασαν τις πολιτικές αποφάσεις των κυβερνήσεων των κρατών-μελών.
Σε κρίσεις, όπως αυτής της πανδημίας, προκύπτει το εξής δίλημμα: ενώ προσφέρουν ευκαιρίες για ριζικές αλλαγές και καινοτομίες, ταυτόχρονα οφείλουν να μας εφιστύσουν την προσοχή και στις παγίδες που προκύπτουν από έκτακτα και ειδικά μέτρα. Ας πάρουμε για παράδειγμα τη συζήτηση για την έκδοση κοινών ομολόγων από ένα Ταμείο Ανάκαμψης. Τι μπορεί να σημαίνει αυτό; Μια ευκαιρία για τις πλούσιες χώρες της ΕΕ να θωρακίσουν, μαζί με τις δικές τους και τις οικονομίες των πιο φτωχών καθώς και τη βιωσιμότητα της ευρωζώνης; Ή τη χρήση του Ταμείου Ανάπτυξης με στόχο να εφαρμοστούν αυστηρά και σχολαστικά μέτρα διαχείρισης των ομολόγων/δανείων, παρακάμπτοντας και το ρόλο που έχουν τα εθνικά κοινοβούλια ως προς τον τρόπο που θα χειριστεί το Ταμείο Ανάπτυξης της επιπτώσεις της κρίσης;
Το διακύβευμα είναι μεγάλο σημαντικό, και ειδικότερα όταν οι αποφάσεις λαμβάνονται πίσω από κλειστές πόρτες και σε ανεπίσημα forum. Είναι σημαντικό επειδή οι υπερεθνικοί θεσμοί τείνουν να λειτουργούν με βάση προκαθορισμένες εμπειρίες, αρχές και στόχους – και οι κρίσεις ενισχύουν την τάση αυτή. Στην κρίση χρέους οι θεσμοί προχώρησαν με την πεποίθηση ότι η σωτηρία της ευρωζώνης απαιτεί σφικτούς και συγκεντρωτικούς κανόνες, ταυτίζοντας την αποτελεσματική οικονομική διακυβέρνηση με την αποτελεσματικότητα της Ένωσης και των κανόνων. Ο ΕΜΣ εγκαινιάστηκε ως «διακρατική συμφωνία» αντί αναθεώρηση της Συνθήκης της Λισσαβόνας. Σχεδιάστηκε και υλοποιήθηκε ως ένας διακυβερνητικός μηχανισμός, ακολουθώντας το παράδειγμα της δανειακής συμφωνίας με την Ελλάδα και του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Οικονομικής Σταθεροποίησης. Το ίδιο ισχύει και για τα μεταγενέστερα εργαλεία αντιμετώπισης της κρίσης, το Σύμφωνο Euro Plus το Δημοσιονομικό Σύμφωνο. Επίσης, ο ΕΜΣ έχει μια δική του θεσμική δομή, η οποία αποτελείται από ένα Διοικητικό Συμβούλιο, καθώς και ένα διευθυντικό όργανο. Το Διοικητικό Συμβούλιο, που αποτελείται από τους υπουργούς Οικονομικών κάθε κράτους-μέλους, έχει το δικαίωμα να επανεξετάζει τα μέσα χρηματοπιστωτικής συνδρομής και να επιφέρει αλλαγές χωρίς ανάγκη τροποποίησης της Συνθήκης, και άρα χωρίς δυνατότητα ελέγχου από αντιπροσωπευτικά σώματα.
Η πρόκληση
Αυτό που απαιτείται είναι μια αντιπροσωπευτική και συμμετοχική αντίληψη της επικοινωνίας και της συζήτησης για το παρόν και το μέλλον της ΕΕ. Για να γίνει αυτό, πρέπει να διευκολυνθεί η συμμετοχή των ευρωπαίων πολιτών στις προκλήσεις του κόσμου, με τη συζήτηση να επικεντρώνεται σε ουσιαστικές λύσεις. Αυτό δεν σημαίνει ότι δεν απαιτείται βαθύτερη θεσμική ολοκλήρωση. Αντίθετα, υπογραμμίζει ότι η θεσμική μεταρρύθμιση και το μέλλον της ΕΕ πρέπει να προέρχονται μέσα από δημοκρατικό διάλογο.
Μάλιστα, ίσως είναι επιθυμητό η ΕΕ να κάνει ένα βήμα πίσω και να σκεφτεί πώς μπορεί να ενθαρρυνθεί ένας πληρέστερος δημοκρατικός διάλογος προτού υιοθετηθούν τα επόμενα βήματα της ολοκλήρωσης. Κάνοντας ένα τέτοιο βήμα πίσω μπορεί στη συνέχεια να συμβάλει στην παγίωση των θεμελίων στα οποία στηρίζεται η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση.
Προς το παρόν, η συζήτηση παραμένει αποσυνδεδεμένη από τη λογική αυτή. Την ίδια στιγμή, οι πολιτικές εξελίξεις και δυναμικές, και ειδικότερα αυτές που αφορούν τη σχέση πολιτών, κοινωνιών και κρατών, έχουν υποστεί ουσιαστικές μεταβολές. Ενώ οι πολιτικοί και οι διαμορφωτές αποφάσεων επιμένουν σε θεσμικές και ελεγχόμενες από «τα πάνω» αλλαγές, οι εξελίξεις αποδεικνύουν ότι η ΕΕ δεν θα πρέπει να στηριχτεί μόνο στην εκτελεστική μεταρρύθμιση των θεσμών, αλλά σε ποικίλους και οριζόντιους διαύλους μέσω των οποίων οι Ευρωπαίοι πολίτες, οι κυβερνήσεις και οι θεσμοί της ΕΕ θα μπορούν να επικοινωνούν αποτελεσματικότερα και ποιοτικότερα.
Η σημερινή κατάσταση της ΕΕ οφείλεται στην έλλειψη διαλόγου και εναλλακτικών πολιτικών σε σχέση με τους επίσημους στόχους και πολιτικές, και συνδέεται με τις ανεπαρκείς διαδικασίες διαφάνειας. Συνεπώς, είναι άκρως αναγκαίο να εφαρμοστούν νέες μέθοδοι, οι οποίες θα επιτρέπουν στους πολίτες να συνεισφέρουν και να συνεργάζονται με τα θεσμικά όργανα και τις δομές της ΕΕ, και να ενισχυθεί η μετάβαση από την κλασική, ιεραρχική αντιπροσωπευτική δημοκρατία του 19 ου αιώνα προς μια αποκεντρωμένη διαβουλευτική δημοκρατία του 21 ου αιώνα.
Πολλά σημαντικά πολιτικά ζητήματα αντιμετωπίζονται πιο δυναμικά από δίκτυα φορέων της κοινωνίας πολιτών, τόσο εντός όσο και εκτός των εθνικών συνόρων της ΕΕ. Τα δίκτυα, που υπερκερνούν τα γεωγραφικά και όχι μόνο όρια που συνδέονται με τα κυρίαρχα μέσα επικοινωνίας και τη συμβατική δημόσια και πολιτική διαβούλευση, επηρεάζουν την πολιτική διαβούλευση μέσα από δράσεις που άπτονται των διαδικασιών λήψης αποφάσεών τους, καθώς και την ανάληψη διαλεκτικών και ρυθμιστικών δράσεων. Όσο πιο αδύναμοι γίνονται οι δεσμοί της εθνικής εκπροσώπησης, τόσο μεγαλύτερη είναι η ανάγκη για μια ζωντανή δημόσια σφαίρα που όχι μόνο θα αντισταθμίζει την απάθεια της εσωτερικής πολιτικής αλλά και θα ενεργοποιεί τους πολίτες σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Με τον τρόπο αυτό, ενθαρρύνουν τη μετάβαση από την ιδέα ότι η διαβουλευτική δημοκρατία είναι εφικτή μόνο μέσω των πολιτικών δομών του εθνικού κράτους. Πρόκειται για μια εξέλιξη που διευκολύνει την επέκταση των ορίων αλληλεπίδρασης μεταξύ πολιτών εντός και εκτός εθνικών συνόρων, πολιτικών και μεταξύ υποεθνικού και εθνικού επιπέδου διακυβέρνησης και θεσμικών οργάνων της ΕΕ.
Λαμβάνοντας υπόψη τα παραπάνω, προκύπτει ότι υπάρχει ανάγκη για νέους τρόπους ανάλυσης των ευρωπαϊκών και παγκόσμιων εξελίξεων. Η καλύτερη πηγή πληροφοριών ή ακόμα και ο πιθανότερος καταλύτης πολιτικής αλλαγής και σταθερότητας σε σειρά σημαντικών ζητημάτων, δεν προέρχονται μόνο από το κράτος. Πρέπει να γίνει αποεστίαση από το επίσημο-νομικό καθεστώς της ιθαγένειας της ΕΕ, υποστηρίζοντας μια πιο ενεργό, «από κάτω» προς «τα άνω» δυνατότητα διεκδικήσεων από τους πολίτες εκτός των επίσημων θεσμικών οδών της ΕΕ. Στην πράξη, η ΕΕ θα μπορούσε να ενθαρρύνει κάποια μορφή «συνόδων κορυφής πολιτών» που θα συνοδεύουν τα Ευρωπαϊκά Συμβούλια. Η γεφύρωση αυτού του χάσματος μεταξύ της θεσμικής διάστασης της Ευρώπης και της κοινωνικής δυναμικής είναι μία από τις μείζονες προκλήσεις που αντιμετωπίζει η ευρωπαϊκή κοινωνία πολιτών - και η ίδια η ευρωπαϊκή δημοκρατία.
