Κυριακή, 04 Σεπτεμβρίου 2016

Δημοπρασίες καναλιών: σωστά ή τηλεοπτικά;

Κατηγορία Γνώμες
Γράφτηκε από τον  Δημοσιεύθηκε στο Γνώμες web only
Το κτίριο της Γενικής Γραμματείας Ενημέρωσης και Επικοινωνίας, όπου διεξήχθη, υπό συνθήκες εγκλεισμού των διαγωνισθέντων, η δημοπρασία για τις τέσσερις τηλεοπτικές άδειες τηλεοπτικών σταθμών πανελλαδικής εμβέλειας. Το κτίριο της Γενικής Γραμματείας Ενημέρωσης και Επικοινωνίας, όπου διεξήχθη, υπό συνθήκες εγκλεισμού των διαγωνισθέντων, η δημοπρασία για τις τέσσερις τηλεοπτικές άδειες τηλεοπτικών σταθμών πανελλαδικής εμβέλειας. Φωτογραφία Αρχείου

Στη μνήμη του ΡΖ

 

Από κοιτάσματα πετρελαίου μέχρι αεροπορικές εταιρείες, υπάρχει συναίνεση εδώ και δεκαετίες στον δυτικό κόσμο, ότι οι ιδιώτες τα διαχειρίζονται καλύτερα από το κράτος. Το ερώτημα όμως είναι, ποιοι ιδιώτες και με τι αντάλλαγμα; Ο καλύτερος τρόπος να αποδώσει το κράτος παραγωγικούς πόρους στον ιδιωτικό τομεά είναι, σχεδόν πάντα, μια δημοπρασία.[1] Όταν σχεδιαστεί σωστά, η δημοπρασία καταφέρνει να καλύψει όλους τους εύλογους στόχους της δημόσιας πολιτικής: είναι διαφανής, μεγιστοποιεί τα κρατικά έσοδα και διαλέγει τους σωστούς ιδιώτες (κατανέμει τους πόρους σε αυτούς που μπορούν να προσφέρουν τα περισσότερα με αυτούς).

Οι εναλλακτικοί τρόποι κατανομής πάσχουν σε ένα ή και περισσότερα μέτωπα: η απευθείας διαπραγμάτευση είναι προφανώς αδιαφανής και δύσκολα αποφέρει καλά έσοδα, η προκαθορισμένη τιμή, ακόμα και αν είναι αρκετά υψηλή, αποτυγχάνει να διαφοροποιήσει ανάμεσα στους πιθανούς χρήστες και να διαλέξει τον καλύτερο. Η απλή δωρεά πόρων, όπως γινόταν άμεσα ή έμμεσα στο παρελθόν, πάσχει από όλα αυτά τα προβλήματα μαζί.

Στον σωστό σχεδιασμό έγκειται και η μεγαλύτερη δυσκολία όμως. Στην χώρα μας ο σχεδιασμός των δημοπρασιών θεωρείται συνήθως νομικό ζήτημα. Όλοι ξέρουμε τι σημαίνει «πλειοδοτικός διαγωνισμός» (ή μειοδοτικός οταν ο οργανωτής του διαγωνισμού αγοράζει αντί να πουλά), το θέμα είναι να γραφτούν οι νομικοί κανόνες του διαγωνισμού τόσο προσεκτικά που να μην υπάρχουν ζητήματα διαβλητότητας. Από την πλευρά της οικονομικής επιστήμης όμως, το να θεωρούμε ότι δημοπρασία σημαίνει απλά και γενικά «πλειοδοτικός διαγωνισμός» είναι σαν να θεωρούμε ότι τόσο ο Ατλαντικός Ωκεανός όσο και μια μπανιέρα είναι εξίσου μια «μάζα νερού». Σε ένα απλό παράδειγμα, τόσο μια Αγγλική δημοπρασία (σκεφτείτε έναν άνθρωπο τύπου Sotheby’s με ένα σφυράκι, που ανεβάζει συνεχώς την τιμή μέχρι να μείνει μόνο ένας αγοραστής) όσο και μια κλειστή δημοπρασία δεύτερης τιμής (κατατίθενται κλειστές προσφορές, κερδίζει η υψηλότερη, αλλά το τίμημα είναι ίσο με την δεύτερη υψηλότερη προσφορά), είναι πλειοδοτικοί διαγωνισμοί. Ποιόν θέλουμε εμείς όμως, για να πουλήσουμε π.χ. άδειες ΜΜΕ;

Μετά από δεκαετίες συστηματικής δουλειάς, αξιοποιώντας την επανάσταση της θεωρίας παιγνίων αλλά και την πρόοδο των πειραματικών οικονομικών[2], γνωρίζουμε σήμερα πολλούς διαφορετικούς τύπους δημοπρασίας και έχουμε μια καλή ιδέα σε τι είδους «διαγωνισμούς» μπορούν να χρησιμοποιηθούν καλύτερα.  Με βάση αυτά τα πορίσματα έχουν σχεδιαστεί διαγωνισμοί που έχουν αποφέρει στις δυτικές κυβερνήσεις εκατοντάδες δις (η αμερικανική FCC μόνη της φτάνει τα 60 δις $), και παρομοίως οι συμμετέχοντες στους διαγωνισμούς τυπικά προσλαμβάνουν εξειδικευμένους οικονομολόγους για να διαμορφώσουν τις προσφορές τους. Η χρησιμότητα των δημοπρασιών δεν περιορίζεται στο δημόσιο. Η Google π.χ. βγάζει πάνω από 85% των εσόδων της (κάπου 68 δις $) μέσω δημοπρασιών (Adwords) και έχει ολόκληρη ομάδα παιγνιοθεωρητικών να βελτιώνει διαρκώς το σύστημα.

Ενώ είναι δύσκολο να εξηγήσει κανείς σε λίγες λέξεις πώς να σχεδιάζονται τόσο πολύπλοκοι διαγωνισμοί ή πώς να κάνεις προσφορές, υπάρχουν εύκολα παραδείγματα τι να μην κάνεις.

 

Λάθη σε δημοπρασίες

Τη δεκαετία του 1990 η Τουρκία ήθελε να πουλήσει δυο άδειες κινητής τηλεφωνίας. Χωρίς πρόσβαση σε ειδικούς, οι αρχές αποφάσισαν να κάνουν δύο διαδοχικές δημοπρασίες, μια για κάθε άδεια. Σκέφτηκαν μια απλή προσθήκη για να αυξήσουν (νόμιζαν) τα έσοδα: η ελάχιστη τιμή για τη δεύτερη άδεια να είναι τουλάχιστον ίση με την τιμή που πουλήθηκε η πρώτη. Η Vodafone, έξυπνα κινούμενη, διέλυσε τη διαδικασία με τον απλούστερο τρόπο: πόνταρε τόσο πολύ στην πρώτη άδεια, που κανείς δεν ήθελε να αγοράσει πια τη δεύτερη σε τέτοια ελάχιστη τιμή, και η Vodafone απέκτησε μονοπώλιο (δικαιολογώντας έτσι την υψηλή αρχική προσφορά). Ο διαγωνισμός ακυρώθηκε εκ των υστέρων, προκαλώντας μεγάλο εξευτελισμό στην τουρκική κυβέρνηση και βέβαια απώλεια αξιοπιστίας για μεταγενέστερους διαγωνισμούς.

Λάθη δεν κάνουν μόνο οι κυβερνήσεις. Οι ιδιώτες που συμμετέχουν σε δημοπρασίες χωρίς επαρκή γνώση κινδυνεύουν να πληρώσουν υπερβολικό τίμημα. Μια κλασική περίπτωση παγίδας που πρέπει να αποφύγουν είναι η κατάρα του νικητή:

Έστω ότι το κράτος πουλάει την άδεια εξόρυξης πετρελαίου σε μια γωνιά του Αιγαίου. Πριν κερδίσει κάποιος την δημοπρασία, οπότε μπορεί να κάνει λεπτομερείς έρευνες και να εξορύξει και πουλήσει το πετρέλαιο, δεν μπορεί να ξέρει ακριβώς πόσο αξίζει η άδεια εξόρυξης. Κάθε συμμετέχων έχει μόνο μια εκτίμηση, πχ 10 εκατομμύρια βαρέλια συν πλην 5 εκατομμύρια, και έστω ότι περιμένει η τιμή του πετρελαίου να είναι 80 δολλάρια. Το ενδιαφέρον είναι ότι ενώ οι εκτιμήσεις μπορεί να διαφέρουν ανάλογα με την πληροφόρηση που έχει εξασφαλίσει η κάθε εταιρεία, η τελική αξία της άδειας είναι ίδια για όλους και συνήθως συμβαίνει να είναι κάπου στον μέσο όρο των εκτιμήσεων.

Σε τέτοιες περιπτώσεις, αν ο κάθε παίχτης κάνει προσφορά σκεπτόμενος επιφανειακά, απλά με βάση την δική του εκτίμηση της αξίας, τότε ο νικητής είναι πάντα εκείνος που είχε την πιο αισιόδοξη εκτίμηση. Η πιο αισιόδοξη εκτίμηση θα είναι όμως τυπικά και η πιο λανθασμένη (αφού απέχει περισσότερο από τον μέσο όρο)! Όπως βρίσκει σειρά μελετών με δεδομένα από πραγματικές δημοπρασίες (από κατασκευές μέχρι ορυχεία), απαιτούνται εμπειρία και εξειδίκευση για να μάθει κανείς να κάνει προσφορές σε τέτοιες καταστάσεις χωρίς να χάνει χρήματα. Και βέβαια τέτοιοι διαγωνισμοί χρειάζονται και ιδιαίτερη μέριμνα απο πλευράς των σχεδιαστών για να μην υπάρχουν χρεοκοπίες.

 

Η περίπτωση των τηλεοπτικών σταθμών

Πριν καν δούμε τις τεχνικές λεπτομέρειες της ελληνικής δημοπρασίας για άδειες τηλεοπτικής εκπομπής, πρέπει να τονιστεί μια πολύ θεμελιώδης αστοχία (ηθελημένη ή μη) που είναι σχεδόν σίγουρο ότι μείωσε τα έσοδα του κράτους:

Η δημοπρασία πραγματοποιήθηκε δίχως να είναι γνωστός ο αριθμός των θεματικών και περιφερειακών αδειών, που θα δοθούν σε επόμενο στάδιο. Είναι σαφές ότι αυτή η πληροφορία επηρεάζει ευθέως την αποτίμηση των αδειών από τους συμμετέχοντες και, κατά συνέπεια, τα έσοδα. Όσο μεγαλύτερη η αβεβαιότητα σχετικά με τον συνολικό αριθμό και το είδος των αδειών, τόσο μικρότερο το τίμημα

Τώρα, κυττάζοντας τις λεπτομέρειες, ο μηχανισμός που χρησιμοποιήθηκε στην δημοπρασια είναι μια παραλλαγή του Anglo-Dutch auction που είχε προταθεί αρχικά στην Βρετανική κυβέρνηση από την ομάδα που την συμβούλευε σχετικά με την δημοπράτηση των αδειών κινητής τηλεφωνίας τρίτης γενιάς. Ο μηχανισμός εν τέλει δεν χρησιμοποιήθηκε τότε, οφείλουμε παρόλαυτα να συγχαρούμε τα στελέχη της κυβέρνησης που τον ανέσυραν από την λήθη, παρότι δεν θεώρησαν ότι όφειλαν να αιτιολογήσουν την επιλογή τους ή να παραπέμψουν το ενδιαφερόμενο κοινό στην σχετική δημοσίευση για την απαραίτητη πληροφόρηση του.

Εξετάζοντας πιο προσεκτικά την ελληνική εκδοχή ωστόσο, εντοπίζουμε μικρές αλλά ουσιαστικές αποκλίσεις από την αυθεντική πρόταση των Binmore και Klemperer που εγείρουν τέσσερα σημαντικά ζητήματα. 1) Η διαδοχική δημοπράτηση των αδειών μεταξύ των εκάστοτε φιναλίστ είναι κυβερνητική προσθήκη χωρίς προφανή λόγο. 2) Σε συνθήκες παρόμοιες με τις ελληνικές οι εμπνευστές της Anglo-Dutch προτίμησαν άλλον μηχανισμό. 3) Η Anglo-Dutch έχει την τάση να αποδίδει τις άδειες στους συμμετέχοντες με τα περισσότερα παράπλευρα ωφελήματα. Στην ελληνική περίπτωση αυτό πιθανότατα οδηγεί σε ενίσχυση της διαπλοκής. 4) Ο χρόνος προετοιμασίας ήταν πολύ σύντομος και δεν εξετάστηκε η χρήση εναλλακτικών μηχανισμών, ούτε ελέγχθηκαν οι επιπτώσεις των αποκλίσεων από τον αυθεντικό μηχανισμό.

Πιο αναλυτικά:

Οι Binmore και Klemperer αντί της διαδοχικής δημοπράτησης των αδειών μεταξύ δύο φιναλίστ, πρότειναν την ύπαρξη ενός τελικού γύρου με την συμμετοχή 5 παιχτών που θα κατέθεταν κλειστές προσφορές για 4 άδειες. Οι σύμβουλοι της βρετανικής κυβέρνησης τότε θεώρησαν ότι αυτή η διαδικασία ήταν η πλέον αποτελεσματική[4]. Άγνωστο παραμένει ποιος συμβούλεψε την ελληνική κυβέρνηση να αποκλίνει από τον αυθεντικό μηχανισμό και πού βάσισε την πρόταση του[5]. Επιπλέον, η Anglo-Dutch δημοπρασία σχεδιάστηκε με σκοπό να διασφαλίσει ότι δεν θα συμμετείχαν μόνο οι 4 υπάρχουσες τότε εταιρείες κινητής τηλεφωνίας στον διαγωνισμό, ελαχιστοποιώντας το καταβαλλόμενο αντίτιμο. Στην ελληνική περίπτωση όμως οι άδειες ήταν λιγότερες από τους υπάρχοντες σταθμούς, επομένως δεν υπήρχε τέτοιος φόβος. Για την ιστορία, όταν για τεχνικούς λόγους εξέλειψε ο συγκεκριμένος κίνδυνος στην βρετανική δημοπρασία, επελέγη διαφορετικός μηχανισμός που κατέληξε απλά στην πιο επιτυχημένη έως τότε δημοπρασία στην ιστορία.

Το επόμενο ζήτημα που ανακύπτει αφορά μία άλλη από τις προϋποθέσεις χρήσης του Anglo-Dutch μηχανισμού. Μία βασική υπόθεση είναι ότι οι νικητές αντλούν κέρδη μόνο από την εκμετάλλευση της άδειας. Όταν όμως οι συμμετέχοντες ενδεχομένως αντλούν επιπλέον οφέλη από άλλους τομείς της δραστηριότητας τους εφόσον και ιδιοκτήτες τηλεοπτικού σταθμού, δεν είναι καθόλου σίγουρο ότι η Anglo-Dutch είναι η κατάλληλη δημοπρασία. Τουναντίον, ενδέχεται να ευνοούνται όσοι αντλούν τέτοια παράπλευρα οφέλη, ενδεχομένως ενισχύοντας την διαπλοκή. Τέλος, πρέπει να σημειωθεί ότι η Βρετανική κυβέρνηση ξεκίνησε τον σχεδιασμό της συγκεκριμένης δημοπρασίας το 1997 και τον πραγματοποίησε το 2000. Προσέλαβε ειδικούς συμβούλους από τους οποίους ζήτησε να ελέγξουν σειρά μηχανισμών τόσο θεωρητικά όσο και πειραματικά [6]. Ο ελληνικός διαγωνισμός ολοκληρώθηκε εντός ολίγων μηνών από την ανακοίνωση του δίχως ποτέ να αιτιολογηθεί η επιλογή του συγκεκριμένου μηχανισμού, εξηγώντας πώς και γιατί υπερτερεί των εναλλακτικών, παρότι, όπως καθίσταται εμφανές ακόμα και οι εμπνευστές του ίσως να είχαν τις επιφυλάξεις τους. Είναι πιθανό, για παράδειγμα, να υπάρχει ένας άλλος μηχανισμός που θα επέτρεπε την δημοπράτηση περισσότερων αδειών, εξυπηρετώντας καλύτερα την συνταγματική προσταγή προστασίας της ελευθερίας της έκφρασης, επιτυγχάνοντας ταυτόχρονα τα ίδια ή περισσότερα συνολικά έσοδα [7]. Ο μηχανισμός αυτός θα μπορούσε ίσως να έχει σχεδιαστεί αν η κυβέρνηση αξιοποιούσε την υπάρχουσα εξειδικευμένη γνώμη και δεν βιαζόταν να διεκπεραιώσει την διαδικασία εντός εξαμήνου.

 

Κρίνοντας το αποτέλεσμα

Από τη σκοπιά του Δημοσίου, η διαδικασία δημοπράτησης των αδειών που επέλεξε η κυβέρνηση δεν είναι καθόλου σίγουρο ότι ήταν η βέλτιστη για την αύξηση των εσόδων, την μεγιστοποίηση της πολυφωνίας ή την ρήξη με το πλέγμα των αθέμιτων παράπλευρων ωφελημάτων που αντλούσαν οι καναλάρχες. Η κυβέρνηση οφείλει, έστω και τώρα, να εξηγήσει και να τεκμηριώσει την επιλογή της. Διαφορετικά θα παραμένει η υποψία ότι θα μπορούσε να σχεδιαστεί ένας μηχανισμός που θα έφερνε καλύτερα αποτελέσματα.

Ως προς την στρατηγική απόδοση των συμμετεχόντων στον διαγωνισμό είναι δύσκολο να εξάγουμε λεπτομερή και ασφαλή συμπεράσματα δίχως να γνωρίζουμε πόσο αποτιμούσε καθένας εξ’αυτών την τηλεοπτική άδεια. Φαίνεται όμως ότι το συνολικό αποτέλεσμα έχει στοιχεία ανορθολογισμού. Σύμφωνα με στοιχεία που δημοσίευσε η «Καθημερινή» μπορούμε να πούμε ότι τουλάχιστον τρεις εκ των νικητών είτε δεν εκτίμησαν ορθά τους αντιπάλους τους, είτε υπέπεσαν σε στρατηγικά σφάλματα στην διαμόρφωση των προσφορών τους, αφού τελικά απέκτησαν άδειες σε υψηλότερη τιμή από αυτή που θα μπορούσαν να τις έχουν αγοράσει[8]. Ποια περίπτωση ισχύει, υποτίμηση του ορθολογισμού των αντιπάλων, υποτίμηση της επιθυμίας των αντιπάλων τους να αποκτήσουν την άδεια ή στρατηγική αδυναμία (ελλιπής ορθολογισμός των ιδίων δηλαδή!), το γνωρίζουν μόνο οι ίδιοι και οι σύμβουλοι τους.


[1] Όλα αυτά ισχύουν και ανάποδα, όταν το κράτος αγοράζει υπηρεσίες από τον ιδιωτικό τομέα, π.χ. την κατασκευή έργων.

[2] Στα οποία αμφότερα συνετέλεσε αποφασιστικά ο Ράινχαρντ Ζέλτεν, που κέρδισε το Νόμπελ Οικονομικών το 1994 με τους Τζων Νας και Τζων Χαρσάνι, και τον οποίο (ΡΖ) δυστυχώς χάσαμε αυτές τις μέρες.

[3]  Ένα παράδειγμα που δείχνει τη χρησιμότητα θεωρητικής αλλά και πειραματικής δουλειάς ταυτόχρονα είναι η λεγόμενη “στρατηγική ισοδυναμία”: από θεωρητική άποψη, υπό κάποιες απλές προϋποθέσεις, τόσο η αγγλική δημοπρασία όσο η κλειστή δημοπρασία δεύτερης τιμής (που περιγράψαμε άνω) προκαλεί ακριβώς τις ίδιες προσφορές και φέρνει τα ίδια έσοδα. Όταν όμως εμπλέκονται πραγματικοί άνθρωποι χωρίς εξειδίκευση, τείνουν συνήθως να κάνουν πολύ επιθετικότερες προσφορές στην κλειστή δημοπρασία, ανεβάζοντας τα έσοδα του διοργανωτή. Η συμπεριφορά αυτή είναι πολύ συστηματική και έχουμε πια και καλές ερμηνείες της με όρους πεπερασμένου ορθολογισμού (bounded rationality), βλ. και Georganas, Levin & McGee (2016), A New Perspective on Overbidding in Private-Value Auctions.

[4] Ο μηχανισμός αυτός θα διασφάλιζε ότι δεν θα παρατηρούσαμε το παράδοξο φαινόμενο συμμετέχοντες που δεν κέρδισαν άδειες παρότι έκαναν μεγαλύτερες προσφορές από άλλους που κέρδισαν.

[5] Μία υπόθεση είναι ότι παρανόησαν μία δυσνόητη παράγραφο στη δημοσίευση του Klemperer που εισήγαγε την Anglo-Dutch δημοπρασία και δεν πρόσεξαν την διευκρινιστική υποσημείωση 29 που συμφωνεί με τις μεταγενέστερες προτάσεις των Binmore και Klemperer στη βρετανική κυβέρνηση.

[6] Οι εταιρείες κινητής τηλεφωνίας προσέλαβαν τους δικούς τους συμβούλους για να τεστάρουν πειραματικά τον μηχανισμό της δημοπρασίας. Στην ελληνική περίπτωση είναι ξεκάθαρο ότι οφελειμένοι από την ανάλογη αξιοποίηση ειδικών συμβούλων θα ήταν είχαν και οι συμμετέχοντες, όχι μόνο το Δημόσιο.

[7] Εδώ πρέπει κανείς να συνυπολογίσει ότι περισσότερα κανάλια συνεπάγονται περισσότερα φορολογικά έσοδα και ασφαλιστικές εισφορές.

[8] Μοναδική ορθολογική ερμηνεία τέτοιου αποτελέσματος που μπορούμε να φανταστούμε είναι ότι μέσα από την διαδικασία και τις προσφορές των άλλων παιχτών, μάθαιναν κάτι για την αξία που έχει η άδεια για τους ίδιους. Δεδομένου ότι το μέρος της αξίας μιας άδειας που είναι κοινό για όλους έχει να κάνει με το μέγεθος της συνολικής διαφημιστικής δαπάνης στην Ελλάδα, είναι σαν να λέμε ότι π.χ. ο νικητής της δεύτερης άδειας περίμενε την προσφορά του Σκάϊ για να μάθει πόσο μεγάλη θα είναι η διαφημιστική αγορά στα επόμενα 10 χρόνια. Θεωρούμε εξαιρετικά απίθανη αυτή την ερμηνεία.

Θεόδωρος Αλυσανδράτος, Σωτήρης Γεωργανάς

Θεόδωρος Αλυσανδράτος. Yπ. Δρ. Οικονομικών - Royal Holloway, University of London.

Σωτήρης Γεωργανάς. Aναπληρωτής Καθηγητής Οικονομικών - City, University of London.

Προσθηκη σχολιου

Τα πεδία με * είναι υποχρεωτικά